【官場變形記．10】終章：公務員守護香港的武器，不是政治中立，而是 ...

現時香港共有 165,526 名公務員。這十六萬六千人，既佔全港勞動人口 4%，他們組成的公務員系統，又被視為維持香港核心價值一直不變的基石。

曾經。

今時今日，在黑雲籠罩的香港，公務員隊伍究竟是否仍能力挽狂瀾於既倒？抑或，這個「優良」系統比香港人一直想的都更脆弱，以至被扭曲變形？」

在【官場變形記】首章，我們提出此一問題，並借前公務員事務局局長王永平與前 AO、公共行政學者王慧麟的隔空對話，闡明對公務員「政治中立」的疑惑。

「政治中立」有價值嗎？

到底「公務員政治中立」是否香港人核心價值護盾？

經過本專題 9 篇文章探討後，答案似乎是否定的。

正如首章言及，由於香港的「政治中立」未能像英國文官制度般，與民主同步發展。種種問題應運而生。

比如第四集解釋，因「政治中立」之名，政府可以要求公務員放下個人政治立場，執行政府一切合法指令，無論那是親建制還是親共；在第三集，我們甚至發現，《公務員守則》明言「公務員 …. 須確保其言行與在任政府的政策及決定一致。」換句話說，公務員以其身分發表公開言論，只可以「撐」而不可以「反」政府。

「政治中立」淪為政府指令公務員聽話的武器。

與此同時，真正的「政治中立」卻從沒實現。第五集則反映所謂「高官問責制」，根本鮮有高官問責，到頭來被追究的，仍是理論上「政治中立」的公務員。

難怪王慧麟說：「當『政治中立』已經變成政府的工具，其實你要問返香港市民，是否還需要政治中立？」

「官僚制」又有價值嗎？

然則公務員系統是否對捍衛香港核心價值，毫無助益？

那又未必。在【官場變形記】，我們還是看到公務員系統在某些情況，確實發揮出其防禦力。比如說在第六集，我們理解到 AO 可以與壞官員「對著幹」；在第九集，一名助理票站主任則向我們解釋，選舉舞弊為何現實上難以實現。

追本溯源，這兩個案例的關鍵，就在一點：制度。因為制度上公務員難炒，他們才有「玩嘢」的本錢；因為制度上公務員分工明細，權責分明，難被一次過收買，選舉才會比較公平。

如果說公務員系統是香港核心價值的護盾，這護盾的內核便是「制度」，或學名稱之為「官僚制 (bureaucracy)」。

港英時代，英國文官制度搬來香港，也許在「政治中立」意義上從未生根；然而它的「官僚制」特色，卻相對完整地複製了過來。根據社會學家韋伯 (Max Weber) 的理論，理想的官僚體制應該有以下特徵：權責分明的分工、牢固的階級意識、對按本子辦事的重視、非人治的運作模式、論資排輩的升遷邏輯、幾近終身聘任的制度。

Max Weber

儘管實際運作因部門與職級而異，但從今次專題受訪者的親身經驗可見，香港公務員系統與上述理想體制類同。比如有受訪者提到，公務員之間較少互相幫忙，「就算 A 做到死，B 都唔會幫佢，因為分工同責任要分得清楚。」資訊交流與指令傳達大多透過電郵進行，因為「事事需要 black and white」。就連同事之間稱呼的方式，香港公務員團隊亦有濃厚「官僚制」的風氣，「例如你不會叫上級 Peter、Tom，係會叫佢 D3。『D3 早晨。』」因為公務員系統不會管你是誰，只會管你在甚麼崗位。

也許上述職場習慣會令你感不舒服 — 確實，「非人性化」一直是官僚制被批評的地方。畢竟是人，我們總是期望工作上同事可以多點人情味。然而當「人情味」意味的是「破例」行事，我們又是否希望政府施政會隨意「破例」？

韋伯就直指，官僚制有多個優點，如上下關係分明可使指令清晰；權責明確有助問題出現時可以追溯；終生聘任制有利高薪養廉；而對香港來說官僚制最大的好處，也許就是「對事不對人」。因為這等於說，政府不會為遷就「某個人」的意志，而做出「破例」的事。

引述一名高級公務員受訪者的話：「Bureaucracy 是保持所有事情 in order 的 prerequisite。它的真諦，就是令制度不會 derail。」

「一部機械的崩壞，往往是由每個 compartment 開始。我知道自己只是一顆小螺絲，但我最少是一顆善良的螺絲。在這個位置，我想保住的是系統的 integrity。」

香港官僚制的弱點

如果能夠保住的話。

這位受訪者認為，公務員要保護香港，首先必須保護自己。保護自己的方法，是留「paper trail」。將自己講過的、做過的、收到的指令，全部白紙黑字留紀錄。這樣就算他日被批評、以至誣衊，自辯時也有根有據。

問題是「paper trail」不能阻止政府做壞事。它頂多能讓公務員在眼白白政府做壞事之後，證明壞事與自己無關。畢竟公務員始終要聽從上級指示。

而上級又要聽從更上級指示，更上級聽從更更上級指示……在香港，最上級的是誰？這個最高上級，又要聽從哪個政府的指示？答案昭然若揭。

梁振英與習近平

公務員系統的最大限制，也就在於此。正如《公務員守則》第一條即訂明：「公務員隊伍是香港特別行政區政府的骨幹，向行政長官負責，協助在任的行政長官及政府制訂、解釋和執行政策；執行各項行政事務；向市民提供服務；以及履行執法和規管職能。」正如本專題第七集引述前常秘楊立門的話：「你幾唔同意 CY Leung 都好，他要做的都要幫他。除非你唔撈。」成也特首，敗也特首。公務員系統有多堅固？還看特首。

那麼梁振英對公務員系統的取態如何？

答案是有跡可尋的。梁振英前任是曾蔭權。曾蔭權本是公務員，當特首後打的也是「公務員治港」旗號。「曾朝」時代的香港，好壞難以定論，至少對梁振英來說是負面的，否則競選特首時，梁營人士就不會狠批公務員治港「因循守舊」、「習非成是」，認為應以「專業人士治港」取而代之。

對於這一點，早在梁班子組成之初，時事評論人蔡子強已如此評價：

究竟「公務員治港」是否如此不濟？而更重要的是，換轉成梁營人士口中的「專業人士治港」，是否就可以把問題迎刃而解，「一天都光晒」呢？

這裏存在一個很怪的邏輯：你說公務員沒有戰略眼光和思維，好，這點就算我同意，但為何你東拼西湊找來的幾個專業人士，便自然而然會有戰略眼光呢？

如此四年過去。我們還沒看見「專業人士治港」有何好處，卻已在本專題第二集見證到梁振英如何意圖打破公務員固有秩序。

就如王永平定論：「展望將來，還是只能換特首。不換特首，乜都無得搞！」

2017 來了。公務員系統前路如何？大概來年四月就會知道答案。